由于进入城市的集体土地在用途上既可能是公益性使用，也可能是经营性使用，这就将经营性项目建设用地一并纳入了征收的范围，实践中也正是这样操作的。
进言之，如果将可以入市的集体经营性建设用地的范围限制在城市规划区外，那么，随着城市规划区的外扩，原城市规划区外可以入市的集体经营性用地也都落入被征收的下场。(二)集体土地所有者代表人的资格与范围 在集体土地征收中，集体土地所有权人是最主要的被征收人。
第三，集体建设用地可以进入的市场范围。买回权是土地征收制度中被征收人享有的一项基本权利，目的是为了防止征收机关假借公共利益之名滥用征收权。参见黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》，《法学研究》2014年第4期，第52页。在项目认定中，项目认定人需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性，并最终决定是否作出项目认定。此后，土地管理法又历经了1988年、1998年和2004年三次修正。
如果将目前可以入市的集体土地限定在集体经营性建设用地领域，那么，哪些区域的集体经营性建设用地可以进入建设用地市场？全面深化改革决定对此没有明确。[16] 在物权法立法中，为集体土地寻找主人成了物权法的立法任务。对于经营性用地，由国家在遵循市场交易规则的情形下议价获取集体土地所有权。
这是宪法对城市土地所有权的硬性规定，实质是为了实现国家对城市土地的垄断。这意味着土地被征收后的增值部分全部由国家独享，这不符合公平补偿原则。[28] 根据城乡规划法第2条的规定，我国的城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。我国新中国成立后的四部宪法都有关于土地征收的规定。
[30]陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第22页。这种失衡的公私权配置机制使被征收人无法制衡征收机关的征收权，丧失了起码的保卫自己财产的能力。
如是，土地承包经营权人可以合并吸收地上农作物的所有权人作为被征收人。改革开放的过程也是我国城市急剧扩张的过程，经过三十多年摊大饼式的扩张，现在的城市规模已经非常庞大。其中的项目认定程序就是对申请项目是否具有公共性以及是否符合征收条件的审查程序。买回权是指当被征土地在征收后的一定期限内未按批准的公用目的使用时，被征收人要求买回被征土地的权利。
目前，放开集体土地使用权的流转，不少问题还有待立法进一步明确。本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。在征收决定阶段，被征收人的权利包括对征收目的的调查与认定的参与权、对征地决定和征收审批决定的合法性提出异议的权利。其后，土地管理法在城市房地产管理法的基础上再进一步，规定所有建设需要使用土地的，都必须申请使用国有土地。
但是，城市房地产管理法第9条、土地管理法第43条第1款和第63条的修改只能将国家征收农村和城市郊区的集体土地控制在公共利益需要的范围内，受制于宪法第10条第1款的规定，城市房地产管理法和土地管理法的修改仍无法解决国家对城市市区经营性建设用集体土地的征收问题。但是，由于一些实践中产生的权利尚未被法律所确认，因而，仍需对他们进行探讨。
在土地征收等事关农民切身利益的重大事项上，当基层政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，村委会大多站在政府的一边，成了政府利益的维护者。程序性权利是被征收人参与整个征收过程、监督征收权行使的权利。
土地管理法将集体所有的土地分为三种类型：即村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有和乡(镇)农民集体所有，三种类型的集体所有的土地分别由村集体经济组织或者村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。全面深化改革决定中指出，允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。第20条规定，公私合营企业、信用合作社、供销合作社、手工业生产合作社用地以及群众自办的公益事业用地，可以向当地县级以上人民委员会提出申请，获得批准后，援用本办法的规定办理。集体经济组织是改革开放后为了适应政企分开而在农村成立的经营性组织，这些组织大多由村民委员会或乡镇人民政府发起设立(少数发达地区也有村民小组发起设立的情形)，主要负责人多由村或乡镇的党政负责人兼任或任命。由于进入城市的集体土地在用途上既可能是公益性使用，也可能是经营性使用，这就将经营性项目建设用地一并纳入了征收的范围，实践中也正是这样操作的。集体土地征收制度的构建，除了立法本身需要攻克的难题之外，还涉及诸多制度性障碍的清除与配套性制度的建设问题。
关于储备土地的使用，该办法第22条规定，储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。因此，集体土地征收立法必须打破目前土地征收中公权与私权的失衡状态，从约束公权、保障私权的角度重新配置土地征收中的公权与私权，明确被征收人在土地征收中的基本权利，并为权利的行使提供充分有效的救济与保障。
在土地征收的目的方面，虽然土地管理法第2条第2款重复了1982年宪法关于国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用的规定，但在征收的适用范围方面，该法第21条基本上照搬了《国家建设征用土地条例》第2条的规定。[28]刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期，第4页。
不消除这些制度性障碍，集体土地征收立法不仅无法实现《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称全面深化改革决定)所提出的缩小征地范围的改革目标，甚至会出现一立法就违法的状况。[11]前引[9]，翁岳生编书，第1700页。
(一)我国土地征收制度的沿革 现代意义上的征收制度源于西方国家，意指国家通过公权力强制取得私人财产权的活动。当征收遇有阻力时，村委会或乡镇政府往往毫不犹豫地站在征收机关一边。而我国集体土地征收制度的构建，需要考虑我国集体土地制度的特殊性。对于以土地承包经营权、住宅、集体建设用地上的建筑物等财产权抵押的，由于这些抵押权均为集体土地上生成的独立物权，且因征收被消灭，抵押权人的抵押权因征收而丧失，其与征收权的行使有直接的利害关系，应享有被征收人的主体资格。
在这些限制性条件中，公共利益需要是征收行为合法性和正当性的前提和基础。对于补偿安置纠纷，立法未赋予当事人诉请司法救济的权利，规定对补偿标准有争议的，只能由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。
作者简介：王克稳，苏州大学王健法学院，法学博士。物权法第42条第2款也将地上附着物和青苗作为征收补偿的内容，但第132条又规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。
首先，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等经营权人通过承包经营权的流转所获得的土地经营权的物权属性，目前尚未获立法确认。现行的征收程序是以上下级行政机关为主体、以内部审批为基础构建的。
参见前引[9]翁岳生编书，第1708页。注释: [1]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第287页。目前，学者们多将目光聚焦在宪法第10条第1款的规定上，主张删除城市的土地属于国家所有的规定，改变城市土地只能国有的现状，允许城市范围内集体土地的存在，同时允许集体建设用地直接入市，维持入市后土地的集体所有制，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利。立法上应将征收程序划分为征收决定程序、补偿安置的协商与裁决程序和征收决定的强制执行程序，以作为被征收人权利配置的基础。
在土地征收中，应当赋予农村土地经营权人被征收人的主体资格。[6]关于土地管理法上的城市市区是否等同于城乡规划法上的城市建成区的问题，笔者专门咨询了相关的国土资源行政主管部门和规划行政主管部门。
由这样一部法律规定城市规划区内房地产开发建设需要使用集体土地的，必须先征收、再出让，显然不是为了保护公共利益。我国当前的土地征收并不以公共利益为前提，而是由土地利用年度计划来确定的。
这是因为，城市规划区外用于经营性建设的集体土地的范围本来就很小，集体经营性建设用地主要集中在城市规划区内。征收由征收机关(市、县人民政府)作出征收决定，报征收审批机关(省、自治区、直辖市人民政府或国务院)批准后实施。
